Organismos Constitucionales Autónomos Conflicto entre poderes

 

                  

Uno de los legados más importantes de la obra El espíritu de las Leyes de Montesquieu es la idea de la división de poderes. Usando como modelo el sistema político británico, el filósofo francés expone un sistema dividido en Poder Legislativo (el que crea la ley), un poder Ejecutivo (el que administra y gobierna) y un poder Judicial (los tribunales que interpretan y aplican la ley).  Nuestro país adoptó esta ideología política francesa desde Los Sentimientos de la Nación, documento elaborado por José María Morelos y Pavón en 1813 y replicado en la Constitución Política de 1917 que nos rige actualmente. Así, a nivel federal contamos con un presidente de la República, un Congreso de la Unión dividido en dos Cámaras (senadores y diputados), y tribunales federales que tienen como última instancia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

 

El diseño cambió. Ahora existen los Organismos Constitucionales Autónomos (OCA), entes que, como su nombre lo indica, gozan de autonomía expresamente otorgada por la Constitución, tanto para su gestión como para el manejo de su presupuesto. Este modelo pretende la independencia de las labores administrativas, técnicas, legislativas y judiciales. En México, la reforma del Estado se ha ejercido en gran medida por medio de la creación de nuevos organismos autónomos y semiautónomos. Sin embargo, los reformadores mexicanos no se han atrevido a agrupar estos organismos bajo un solo título o capitulo en la Constitución o a darles una regulación común.

 

Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, concebidos de manera tradicional, hoy parecen ser insuficientes no sólo en su dinámica, en su estructura y en sus alcances, sino también en su calidad y legitimidad frente a la ciudadanía. Los “pesos y contrapesos” han evolucionado o tal vez se han debilitado. En cualquiera de los dos casos, los entes constitucionalmente autónomos son una realidad presente en nuestro andamiaje jurídico, institucional y político. Con la creación de los órganos autónomos se modificó la tradicional división de poderes de una democracia. La descentralización de la autoridad —más que la centralización del poder— es más efectiva para estimular la innovación en políticas públicas y la delegación efectiva de autoridad.

 

A dichos organismos se asignaron funciones de Estado para dejarlos fuera de los vaivenes que provocan los cambios de gobierno. De ahí que en el proceso de designación de quienes dirigen esos órganos, los cuales asumen funciones que normalmente corresponden al Poder Ejecutivo, participe el Poder Legislativo. Entre los órganos que han adquirido autonomía constitucional o que han sido creados expresamente con esta característica, tenemos al Banco de México (Banxico), el Instituto Nacional Electoral (INE), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI), la Fiscalía General de la República, entre otros.

 

La Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) era un organismo desconcentrado.  Con el antecedente de varios reclamos de centros de pensamiento especializados en el tema y de las empresas operadoras, la reforma constitucional de 2013 se propuso crear un órgano regulador que garantizara la absoluta autonomía y el apego a criterios estrictamente técnicos en las decisiones de dichas autoridades. Según María Elena Estavillo, como órgano constitucional autónomo, el IFT es independiente de otros poderes del Estado, lo cual permite que sus decisiones se sustenten en aspectos técnicos con el fin de obtener los objetivos para los que fue creado, sin someterse al vaivén de las coyunturas o influencias políticas.

 

Para Alfonso Pérez Daza de la Judicatura Federal, cada uno de estos órganos tiene atribuciones clave para el desarrollo de nuestro país, con facultades exclusivas y nos recuerda que así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el pasado 16 de agosto de 2017, al considerar que el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), órgano especializado en la materia, es el único que podría establecer las tarifas de interconexión telefónica (tarifa cero) y no el Poder Legislativo. Aun cuando el Congreso tiene facultades para legislar sobre la materia, la existencia del órgano especializado le despoja de parte de sus atribuciones al respecto. En otras palabras, la creación de órganos autónomos puede traer como consecuencia la pérdida de potestades para los tres poderes tradicionales, sobre todo a los poderes Legislativo y Ejecutivo.

 

Los Organismos Constitucionales Autónomos surgen en México en los años 90. Los recurrentes golpes de timón que los mexicanos experimentábamos con los cambios de sexenio sustentaban las dudas de inversionistas nacionales y extranjeros e incluso de aliados estratégicos sobre la estabilidad en el mediano y largo plazos del nuevo modelo de desarrollo. Por ello, fue necesario transferir funciones esenciales del Estado a organismos que no se sometieran a ninguno de los poderes. Esa es, tal vez, la característica fundamental de los órganos constitucionales autónomos: que ninguna autoridad pública, privada o política pueda tener poder jerárquico o incidencia sobre ellos. Son parte del Estado mexicano, pero no del gobierno.

 

Los Organismos Constitucionales Autónomos son una aparente contradicción del principio de división de poderes como fórmula integradora de los órganos formales de poder del Estado nacional. Se supone, en la tradición constitucional, que los poderes Ejecutivo, legislativo y Judicial abarcan de manera total la acción estatal con sus objetivos y funciones. El surgimiento de los organismos autónomos es resultado del proceso social e histórico de cada país que los ha adoptado, hasta generar una tendencia constitucional contemporánea en la cual aparecen los OCA como una forma de completar o actualizar el modelo de división tripartita del Barón de Montesquieu

 

John M. Ackerman sostiene que, al no formar parte de los poderes tradicionales del Estado, estos organismos no comparten el “supremo poder de la federación” y por lo tanto no podrían ejercer autoridad pública alguna. En consecuencia, surge la urgente necesidad de repensar el diseño institucional del Estado mexicano para que los organismos autónomos cuenten con un lugar firme y debidamente regulado dentro de la carta magna. De otra forma, afirma, nos arriesgamos a caminar en dirección de una crisis constitucional de grandes proporciones que incluso podría poner en riesgo no solamente la vigencia de los organismos autónomos actualmente existentes.

 

La teoría establece que como elemento esencial de los órganos constitucionales es la paridad de rango con los otros poderes y las relaciones de coordinación. Por un lado, un órgano constitucional digno de llamarse así no debe estar subordinado a ningún otro órgano o poder del Estado, sino que debe ser plenamente autónomo y contar con poder supremo en su ámbito de competencia. Ninguno de los llamados Organismos Constitucionales Autónomos del Estado mexicano actuales cuenta con todas las características necesarias para ser consideradas como un “órgano constitucional”, es suficiente simplemente contar con un respaldo constitucional explícito y no formar parte de los otros órganos del Estado.

 

No obstante, es claro que la clásica división tripartita del poder es cada día más un esquema obsoleto que no se ajusta a la realidad del Estado contemporáneo, asegura Ackerman y agrega, desde hace más de un siglo los Estados modernos ya cuentan con un “poder” adicional que no fue contemplado por los fundadores de las doctrinas clásicas de la división de poderes como Montesquieu y Madison: el “Estado administrativo” integrado por burócratas profesionales. Para atender esta situación, en 2007 la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) desarrolló una jurisprudencia que finalmente aclaró el rol de estos organismos dentro del orden jurídico mexicano.

 

El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así́ la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica. 3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general.

 

Sin embargo, concluye Ackerman, esta jurisprudencia no logra romper definitivamente con la teoría clásica de la división tripartita, al simultáneamente argumentar que los organismos autónomos alteran y también dejan intacta la tradicional división de poderes. Por otro lado, Pedro Salazar Ugarte, afirma que la cantidad de reformas que ha sufrido el texto constitucional original y el alcance de muchas de ellas nos anuncia que, en México, la Constitución no es un instrumento eficiente para regular y encauzar las relaciones entre los poderes y entre éstos y los gobernados, sino que, en los hechos, es un utensilio a disposición de los poderosos que lo moldean a su capricho.

 

Para el constitucionalista, Salazar Ugarte, a pesar de todo, lo cierto es que la mayoría de estos órganos gestionan tareas que antes realizaba el Poder Ejecutivo. Ello supone una disminución en las facultades a cargo del presidente de la República, pero nada garantiza que ese debilitamiento del gobierno se traduzca en un fortalecimiento del Estado.

 

En ese contexto es que se da la decisión del IFT, como organismo constitucional autónomo, de separar a la empresa Telmex en dos entidades administrativas y obviamente, al no haber un instrumento eficiente para regular a este nuevo poder surge un conflicto entre poderes. En el lado del Ejecutivo se piensa que la autonomía constitucional que se le otorgó debe ser limitada. El poder legislativo demanda, derechos de regulación y los plasma en las leyes secundarias. La Suprema Corte en su defensa de la Constitución le da la razón IFT y éste, por ese hecho, se fortalece para dictaminar y llevar adelante sus determinaciones.

 

Las empresas y los centros de pensamiento afines a ellas se suman a esa indefinición y como consecuencia, tenemos un sector de telecomunicaciones y radiodifusión donde cada quien quiere llevar agua a su molino y mientras eso se mantenga no hay una definición clara para el país, las empresas y los usuarios de los servicios.

 

Los telefonistas y la sociedad mexicana en su conjunto debemos entender que los órganos autónomos se crean por la pérdida de legitimidad de las instituciones democráticas, que responden a la lógica de no estar en la órbita del poder Ejecutivo y Legislativo y que su capacidad técnica deberá traer mayor eficiencia. También es claro que algunos están asociados a las reformas estructurales neoliberales. Cierto es que como nos dice Pedro Salazar son órganos que realizan tareas de enorme relevancia estatal, pero son muy distintos entre sí pues algunos son órganos de garantía de derechos, otras instancias de control del poder, unas más autoridades regulatorias, técnicas, punitivas o de investigación. Empero, lo más claro es que su actuar debilita al gobierno y esto genera conflictos entre poderes y de coordinación institucional. Visto así, ¿cuál debería ser la posición que debemos adoptar los trabajadores frente a una nueva estructura de Estado que opera fuera de los poderes tradicionales?

 

La cuestión de los oligopolios y la dificultad de regularlos es un dilema de dimensiones planetarias. Jean Tirole creó un marco general para concebir políticas que aclararon la forma de comprender y regular los sectores en los que operan algunas empresas poderosas como el de telecomunicaciones. Los procesos de privatización llevaron a Tirole a diseñar nuevas metodologías regulatorias. Gracias a ellas los gobiernos pueden alentar mejor a las empresas poderosas a ser más productivas y, al mismo tiempo, a no causar perjuicios a sus competidores ni a los consumidores.

 

La competencia necesita de reglas y árbitros con el fin de estimular a las empresas a desarrollar los bienes y servicios socialmente deseables y proponerlos en mejores condiciones. Estas reglas incluyen el derecho a la competencia, que se encamina a regular los acuerdos entre las empresas o los abusos de posición dominante. Este derecho es puesto en práctica por reguladores tales como el IFT. Dada la litigiosidad del sector, el gobierno y el legislativo incorporaron en la reforma constitucional de 2013, un regulador con la estructura jurídica de un órgano constitucional autónomo que no respondiera a algún interés político o económico. No obstante ello, el Poder Ejecutivo y Legislativo, amparados en la indefinición constitucional en la que se encuentran estos órganos y que la propia autonomía les resta poder, no han dejado de intervenir en el mercado de telecomunicaciones. Aquí se encuentra uno de los puntos nodales por los que el mercado de las telecomunicaciones y radiodifusión no termina de cuajar el futuro promisorio que se dijo tendría después de la reforma constitucional.

 

Por: Eduardo Torres Arroyo - @etarroyo

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